保障性住房一直是我國(guó)城鎮(zhèn)住房體系的重要組成部分。隨著商品住房市場(chǎng)的發(fā)展、房?jī)r(jià)的高漲，保障性住房的建設(shè)更是得到了社會(huì)的高度關(guān)注，黨和政府的高度重視。2008年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確要求用3年時(shí)間(2009-2011年)基本解決城市低收入住房困難家庭住房及棚戶區(qū)改造問(wèn)題。隨后頒布的一系列政策更是在供地、資金、稅收等方面為保障房建設(shè)提供了保證。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉新介紹，2010年全國(guó)各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房開(kāi)工590萬(wàn)套，基本建成370萬(wàn)套；農(nóng)村危房改造開(kāi)工136萬(wàn)戶，基本竣工108萬(wàn)戶；均超額完成年初國(guó)務(wù)院部署的任務(wù)。據(jù)報(bào)道，2011年，中國(guó)保障性安居工程住房建設(shè)規(guī)模將達(dá)1000萬(wàn)套，創(chuàng)歷年之最。

　　與此相適應(yīng)，我國(guó)的保障住房立法也進(jìn)入了“快車(chē)道”。住房保障法的起草已列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，住建部已經(jīng)形成《基本住房保障法》征求意見(jiàn)稿。

　　保障性住房的建設(shè)、保障住房立法既是形勢(shì)使然，也反映了人們對(duì)住房問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深化。對(duì)保障性住房立法需要處理好幾個(gè)現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題。

　　首先，我們的保障性住房立法要給市場(chǎng)的發(fā)展留出足夠的空間?？陀^地說(shuō)，雖然我們?cè)?998年全面房改時(shí)就提出針對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，但保障性住房在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)并沒(méi)有成為我國(guó)住房供應(yīng)的主體。這固然有認(rèn)識(shí)上的原因，但1998年房改后，大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭都通過(guò)房改獲得了自己的住房，社會(huì)沒(méi)有保障性住房的需求，也是一個(gè)不容忽視的因素。更重要的是，在城鎮(zhèn)人均住房面積普遍較低、政府又沒(méi)有足夠的財(cái)力建設(shè)大量住宅的當(dāng)時(shí)，我們只能更多地依靠市場(chǎng)改善和解決大多數(shù)家庭的住房問(wèn)題。

　　因此，我們不能因?yàn)楝F(xiàn)在政府大力發(fā)展保障性住房就否認(rèn)我們1998年的房改，更不能就此全盤(pán)否定商品住宅在我國(guó)住房供應(yīng)體系中的地位。從世界范圍看，住房供應(yīng)永遠(yuǎn)是政府和市場(chǎng)相互補(bǔ)充的，只是在某一特定時(shí)期，政府可能要起主要的作用。基于這一認(rèn)識(shí)，我們的保障住房立法一定要給市場(chǎng)的發(fā)展留出足夠的空間。

　　其次，立法中要體現(xiàn)多種保障形式。我國(guó)目前保障房體系包括了兩限房、公共租賃租房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租房。在統(tǒng)計(jì)上，棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造往往也被納入住房保障工作之中。從保障形式上看，兩限房、經(jīng)濟(jì)適用住房屬于實(shí)物保障，廉租房和公租房保障則既可以采取實(shí)物保障的方式，也可以采取貨幣補(bǔ)貼的方式。其中廉租房貨幣補(bǔ)貼已經(jīng)形成制度。

　　實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼各有利弊，能夠滿足住房困難家庭的不同需要。從立法上說(shuō)，法律應(yīng)該既規(guī)定實(shí)物補(bǔ)貼，又規(guī)定貨幣補(bǔ)貼；在操作層面上，各地在制定保障計(jì)劃時(shí)，應(yīng)區(qū)分實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼。

　　上面所說(shuō)的兩限房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租房保障都是對(duì)被保障家庭的直接保障。與此相對(duì)應(yīng)，包括住房公積金貸款在內(nèi)的住房金融制度以及各種稅費(fèi)減免的稅費(fèi)優(yōu)惠則是對(duì)購(gòu)房家庭的間接保障。我國(guó)目前已經(jīng)建立公積金制度、置業(yè)擔(dān)保制度，以及對(duì)購(gòu)買(mǎi)首套住房的購(gòu)房者實(shí)施在首付和利率上的優(yōu)惠。這些已經(jīng)被實(shí)踐證明為行之有效的政策，應(yīng)該在保障住房立法中有所體現(xiàn)。此外，我們還應(yīng)積極探索通過(guò)稅費(fèi)減免和優(yōu)惠鼓勵(lì)有能力的家庭通過(guò)市場(chǎng)解決或改善自己的住房。

　　第三，要簡(jiǎn)化保障房的建設(shè)和管理。如前所述，目前我國(guó)對(duì)保障進(jìn)行分類管理，分別保障不同收入水平的住房困難家庭。在土地供應(yīng)、財(cái)政資金支持上，各類保障性住房往往也分別立項(xiàng)。這樣管理有其優(yōu)勢(shì)，但也存在著較大的問(wèn)題:第一，這樣分類建設(shè)管理不能適應(yīng)長(zhǎng)期的保障需要。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化，被保障家庭的情況往往會(huì)發(fā)生變化，國(guó)家的保障政策也會(huì)隨之調(diào)整。目前的以房定人的做法下，一個(gè)享受廉租保障的家庭如果不再符合廉租保障的條件，只能搬離生活多年的廉租住房，申請(qǐng)公租房、經(jīng)濟(jì)適用住房或兩限房。第二，這樣分類管理不利于建設(shè)資金和房屋的調(diào)劑。

　　事實(shí)上，我們已經(jīng)看到了在建設(shè)資金使用上和其他方面的松動(dòng)。例如，財(cái)政部在其最近頒布的《中央補(bǔ)助廉租住房保障專項(xiàng)資金管理辦法》就允許地方在完成當(dāng)年廉租住房保障任務(wù)的前提下，將中央補(bǔ)助廉租住房保障專項(xiàng)資金用于公共租賃住房。將于2011年2月1日實(shí)施的北京市住保辦發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市廉租住房建設(shè)和管理的若干意見(jiàn)》更是明確規(guī)定對(duì)不再符合廉租房條件但符合公租房條件的承租家庭，由區(qū)縣住保部門(mén)取消廉租房保障資格，按公租房標(biāo)準(zhǔn)繳納租金。

　　因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我們應(yīng)當(dāng)逐步從“以房定人”的管理體制過(guò)渡到在建設(shè)時(shí)不區(qū)分保障房的類別，在分配時(shí)再針對(duì)不同家庭確定應(yīng)該適用的保障政策的“以人定房”的做法。